علیرضا علوی‌تبار
یکم) آسیب‌شناسی اداره عمومی در ایران
اداره امور عمومی در ایران از دید ناظران و صاحبنظران نامطلوب است. برای درک بهتر ریشه‌های این عدم رضایت باید تصور روشنی از انواع مشکلات یک جامعه داشت. در یک نگاه کلی می‌توان مسائل و مشکلات مبتلابه جامعه را با ملاک «شدت مسأله» و «هزینه‌های مادی و معنوی حل آنان» به‌صورت زیر طبقه‌بندی کرد:
ناظران مطلع و تحلیل‌گران صاحب‌نظر پیامدها و نتایج اداره نادرست امور عمومی در ایران را به صورت زیر خلاصه می‌کنند:
- ناکارآمدی در حل مشکلات عمومی و تبدیل مشکل به معضل و بحران،
- نارضایتی فراگیر و جامعه‌ای ناشاد، فاقد آرامش و ناامید،
- ناتوانی در تطبیق با تحولات و فشارهای محیطی و بیرونی.
دوم) الگوی تبیین اداره امور عمومی و خط‌مشی‌گذاری عمومی
برای توضیح چرایی و چگونگی شکل‌گیری و تداوم و تکرار آسیب‌های موجود در خط‌مشی‌گذاری و اداره عمومی در ایران، الگوهای مختلفی پیشنهاد شده است. یکی از موجِه‌ترین الگوها، الگوی «اقتصاد سیاسی» است. این الگو را می‌توان به شکل زیر نمایش داد.
برای بهره گیری از این الگو باید توجه داشت که مسائل و مشکلات ایران را می‌توان با دو رهیافت مختلف که هر کدام به یک برنامه پژوهشی منجر می‌شوند، مطالعه کرد. رهیافت اول، «تاریخی-ساختاری» است و هدف آن مشخص کردن محدودیت‌ها و فرصت‌هایی است که ساختار به‌طور تاریخی شکل گرفته، پدید آورده است. رهیافت دیگر، «خط‌مشی‌گذاری و اداره امور عمومی» است. در این رهیافت بر نقش بازیگران و کنش‌گران مؤثر بر تصمیم‌گیری تأکید و تمرکز می‌شود. با توجه به وضعیت کنونی در اینجا بر رهیافت خط‌مشی‌گذاری و اداره امور عمومی تأکید می‌شود، هر چند این به معنای نفی و انکار فایده رهیافت دیگر [تاریخی- ساختاری] نیست.
سوم) علل و عوامل ایجاد مشکلات
خط‌مشی‌گذاری و اداره عمومی عبارتست از: مسأله‌یابی، تعیین خط‌مشی برای حل مسائل، اجرای خط‌مشی و ارزیابی خط‌مشی‌های اجرا شده. هرگاه اداره امور عمومی به‌گونه‌ای نامطلوب صورت گیرد، می‌توان دو‌گونه عامل را به عنوان ریشه پیدایش آسیب‌های مشاهده شده، مورد مطالعه قرار داد:
الف) علل نزدیک. منظور از علل نزدیک ضعف‌ها و نقصان‌هایی است که در خود سیستم اداره امور عمومی و خط‌مشی‌گذاری عمومی وجود دارد.
ب) علل دور. منظور از علل دور، مشکلات و خطاهای ساختاری است که در نظام‌های شکل‌دهنده به نظام اداره امورعمومی وجود دارند. مطابق با الگوی اقتصاد سیاسی، ضعف‌های موجود در نظام سیاسی، نظام اقتصادی و نیروهای اجتماعی به‌عنوان ورودی به سیستم اداره عمومی و شکل‌دهنده فرایندها و ساختارهای آن، بر روی کارکرد مناسب یا نامناسب این سیستم تأثیر اساسی می‌گذارند.
چهارم) علل نزدیک مشکلات
بررسی‌ها نشان می‌دهند، در سطح سیستم خط‌مشی‌گذاری عمومی دو مشکل اصلی وجود دارد که موجب پیامدهای نامطلوب و سوء کارکرد این سیستم می‌شود:
- طراحی نادرست سیستم‌ها و ساختارها،
- پایین بودن ظرفیت ملی خط‌مشی‌گذاری عمومی.
یکی از ریشه‌های نزدیک مشکلات ایران در اداره امور عمومی، طراحی نادرست سیستم‌ها و ساختارهاست. منظور از سیستم‌ها وساختارها دراینجا مجموعه خرده سیستم‌هایی است که در ارتباط متقابل با یکدیگر سیستم کلی‌تر اداره امور عمومی را می‌سازند. در طراحی این سیستم‌ها و ساختارها «اصول کلاسیک مدیریت» (هانری فایول، ۱۹۱۶) که بایستی در طراحی هر سازمان بزرگی در نظر گرفته شود، رعایت نشده است. این اصول عبارتند از:
- اصل انعطاف‌پذیری و پایداری،
- اصل توازن،
- اصل وحدت جهت و هماهنگی،
- اصل بهره‌وری،
- اصل تقسیم کار و تخصص در مشاغل،
- اصل سلسله مراتب (یا زنجیره ارشدیت)،
- اصل تمرکز،
- اصل وحدت فرماندهی،
- اصل تناسب اختیار و مسئولیت،
- اصل ارجح بودن منافع جمعی بر منافع فردی،
- اصل برابری،
- اصل جبران خدمات،
- اصل انضباط،
- اصل نظم و ترتیب،
- اصل حیطه نظارت
این اصول گرچه قدیمی‌اند اما با تفسیر و تعبیر جدید هنوز هم در طراحی کاربرد داشته و به افزایش کارایی و اثربخشی یاری می‌رسانند. نگاه سریع به خرده سیستم‌های اداره امور عمومی نشان می‌دهد که در موارد متعددی در جریان طراحی این اصول نقض شده‌اند.
دومین ریشه نزدیک مشکلات اداره امور عمومی در ایران، به ظرفیت ملی خط‌مشی‌گذاری بازمی‌گردد. در اینجا، منظور از «ظرفیت» توانایی اقدام اثربخش و مداوم برای دستیابی به اهداف است. مفهوم خط‌مشی‌گذاری که گاه مترادف اداره عمومی قلمداد می‌شود و گاه وسیع‌تر از آن (اداره امور عمومی بر یک مرحله از آن -مرحله اجرا- اطلاق می‌شود)، نیز معنای پیش‌گفته [مسأله‌یابی، تعیین خط‌مشی، اجرای خط‌مشی و ارزیابی خط‌مشی] را داراست. ظرفیت ملی برای خط‌مشی‌گذاری عمومی توسط دو دسته از عناصر تعیین می‌گردد: عناصر حکومتی و عناصر غیرحکومتی.
عناصر حکومتی و غیرحکومتی تعیین‌کننده ظرفیت کلی برای خط‌مشی‌گذاری عمومی را می‌توان در شکل زیر خلاصه کرد:
همانطور که در شکل دیده می‌شود، پایین بودن ظرفیت‌ها، کارکرد نامناسب نظام اداره امور عمومی ما را توضیح می‌دهد.
پنجم) علل دور مشکلات.
اگر بخواهیم، ریشه‌های عمیق‌تر مشکلات را مورد بررسی قرار دهیم، بایستی ذیل سه‌عنوان پیش‌گفته (نظام سیاسی، نظام اقتصادی و نیروهای اجتماعی) عناصر تعیین‌کننده را مشخص کنیم و آنگاه به آسیب‌شناسی آن‌ها بپردازیم. مهم‌ترین عناصری که بایستی ذیل هر یک از عناوین مورد مطالعه قرار گیرند، عبارتند از (علیرضا علوی‌تبار، ۱۳۹۶):
براساس برخی از پژوهش‌های صورت گرفته (علوی‌تبار، ۱۳۹۵) می‌توان ریشه‌های عمیق‌تر مشکلات موجود در زمینه خط‌مشی‌گذاری عمومی و اداره امور عمومی در ایران را به صورت زیر خلاصه کرد:
- ساختار چندوجهی حکومت. حکومت ایران، از نظر ساختار حقوقی و نهادی و جهت‌گیری، دارای ساختاری چندوجهی است. به‌گونه‌ای که به‌طور همزمان ویژگی‌های ناشی از حکومت «فرهمند»، «اندک‌سالار» و «مردم‌سالار» در آن دیده می‌شود. این چندوجهی هم در گفتار مشروعیت‌بخش حکومت، هم در شیوه مشارکت سیاسی در آن و هم از نظر ساختار دیده می‌شود.
- کارکرد ناسازگار حکومت. حکومت‌ها از نظر مداخله در اقتصاد بر روی یک پیوستار مرتب می‌شوند. حکومت کلاسیک، حکومت قانون‌گذار، حکومت رفاه، حکومت خط‌مشی‌گذار، حکومت برنامه‌ریزِ بخشی و حکومت برنامه‌ریزِ متمرکز، مراحل این پیوستارند. حکومت ایران از نظر کارکرد و مداخله یک حکومت ناسازگار است. حکومت ناسازگار (یا متناقض)، حکومتی است که بیش از انجام و تحقق سطح مطلوبی از وظایف یک مرحله، به سوی انجام و تحقق وظایف مراحل بعدی روی می‌آورد. حکومت ایران وظایف کلاسیک و قانونگذارانه خود را تحقق نبخشیده و وظایف مراحل بالاتر را بر عهده گرفته است.
- موقعیت خودمختار حکومت نسبت به نیروهای اجتماعی. درآمد حاصل از نفت و برخی ویژگی‌های دیگر جامعه ایران، این امکان را به حکومت می‌دهد تا بدون توجه به تقاضاها، خواسته‌ها و گرایش‌های غالب در جامعه و به‌صورت مستقل و خودمختار و در جهت خواست و نظر حکومتگران عمل نماید.
- وجود گرایش‌های ایدئولوژیک متعارض در اداره امور عمومی و خط‌مشی‌گذاری.
- وجود گرایش قدرتمند برای خط‌مشی‌گذاری مادون علم در درون حکومت.
- خط‌مشی‌گذاری به‌عنوان هنر ایجاد توازن در میان نیروهای مختلف ذی‌نفوذ و قدرتمند.
- دیوان‌سالاری تعیّن نیافته. دیوان‌سالاری و نظام اداری کشور بعد از انقلاب در میان انواع دیوان‌سالاری‌های ممکن (دیوان‌سالاری محافظ، کاستی، خاصه‌بخشی و شایستگی) در نوسان بوده و ویژگی‌های منفی همگی آن‌ها را در خود داشته است.
- بازارهای ناقص، تعیّن نیافته و فاقد پیش‌شرط‌های ضروری برای کارآمدی. برای آنکه بازارها بتوانند نقش مناسب خود را در افزایش کارایی و تأمین رضایت مصرف‌کننده ایفا کنند، باید چند پیش‌شرط فراهم باشد: الف) حفاظت قانونی از حقوق مالکیت (تعریف و تضمین حقوق مالکیت و تضمین اعمال حقوق تصریح شده در قراردادها)، ب) فقدان هزینه مبادله (فقدان هرگونه هزینه که در فرایند تولید و عرضه پیش‌بینی نشده است)، پ) بازارهای مالی یکپارچه و فعال (تأمین بدون تبعیض سرمایه مالی برای همه بنگاه‌ها)، ت) گستردگی نسبی بازار و وجود تقاضای مؤثر. از میان این چهار شرط به‌طور قطع، سه شرط نخست در اقتصاد ایران تحقق ندارد. به همین دلیل عملکرد بازار نیز انتظارات اقتصادی را محقق نمی‌سازند.
- تبدیل نشدن طبقات اقتصادی به طبقات اجتماعی. تحرک شدید اجتماعی ناشی از ورود درآمدهای نفتی به کشور و حکومت کم‌و‌بیش خود مختار از نیروهای اجتماعی، جامعه ایران را از یک «جامعه طبقاتی» دور کرده است. البته نمی‌توان انکار کرد که برخی از طبقات اقتصادی ایران با پیدا کردن «خودآگاهی طبقاتی» و «سبک زندگی مشترک» در حال تبدیل شدن به طبقه اجتماعی هستند. در جوامع غیرطبقاتی (یا جوامع منقسم به طبقات) توزیع قدرت و منابع اقتداری است که توزیع منابع مادی (ثروت) را تعیین می‌کنند و این پیامدهای مختلفی برای جامعه دارد.
- محوریت گروه‌های منزلتی و تشکل‌های سیاسی در خط‌مشی‌گذاری عمومی. منابع اقتداری که در ایران تخصیص منابع مادی را تعیین می‌کنند، به‌طور مشخص در میان «گروه‌های منزلتی» و «تشکل‌های و جریان‌های سیاسی» توزیع شده‌اند. اهمیت یافتن این دو نیروی اجتماعی، نتیجه غیرطبقاتی بودن جامعه ایران است. مهم‌ترین گروه منزلتی ایران پس از انقلاب، «روحانیان» هستند. اگر چه بخش‌هایی از روحانیان دارای دلبستگی‌های طبقاتی هستند اما، بیشتر آن‌ها «دلبستگی‌های صنفی» داشته و می‌توانند با تکیه بر هویت صنفی خود به‌طور منسجم و متمایز از غیر عمل کنند. از نگاه برخی تحلیل‌گران (بشیریه، ۱۳۷۷) چون روحانیان بعد از انقلاب دارای عناصری مانند منافع مشترک، سازماندهی، آگاهی از منافع و اقدام عملی و سیاسی در تأمین آن‌ها شده‌اند، می‌توان آن‌ها را یک «طبقه سیاسی» نامید. تحلیل رفتار روحانیان در زمینه خط‌مشی‌گذاری عمومی بایستی با توجه به چهار دلبستگی صورت گیرد: دلبستگی صنفی، دلبستگی طبقاتی، دلبستگی سیاسی ناشی از موقعیت برتر در ساختار قدرت و دلبستگی ناشی از گرایش سیاسی. گروه منزلتی مهم دیگر در ایران نظامیان هستند که هم دلبستگی‌های صنفی دارند و هم دلبستگی‌های سیاسی. طی سال‌های اخیر می‌توان از شکل‌گیری دلبستگی‌های طبقاتی نیز در میان آن‌ها سخن گفت. تأثیر این دلبستگی‌ها بر خط‌مشی‌گذاری عمومی در ایران را نمی‌توان نادیده گرفت.
- فن‌آوری دوگانه. چه در حوزه فن‌آوری معیشتی و چه در سایر حوزه‌ها نوعی دوگانگی فن‌آوری در ایران کاملاً مشهود است. این دوگانگی هم در ابزارها و وسایل به‌کار گرفته شده و هم در مدیریت و سازماندهی به‌طور کامل مشهود است. نوسازی در وجه «نرم‌افزاری» فن‌آوری در ایران با تأخیر نسبت به نوسازی در وجه «سخت‌افزاری» صورت گرفته است. به‌گونه‌ای که ابزارهای نوین در اختیار افرادی با الگوهای تصمیم‌گیری کاملاً سنتی و به‌طور سنتی سازمان‌یافته قرار می‌گیرند.
به‌نظر می‌سد، مسائل و مشکلات ناشی از عوامل پیش‌گفته، علل و عوامل آسیب‌هایی هستند که در زمینه اداره عمومی و خط‌مشی‌گذاری عمومی دیده می‌شود. البته در سطح عمیق‌تر و ریشه‌ای‌تر.
منابع:
- علوی‌تبار، علیرضا (۱۳۹۶)، «اقتصادسیاسی و خط‌مشی‌گذاری عمومی»، تهران، نشر نی.
- دانایی‌فرد و دیگران (۱۳۹۱)، «ظرفیت خط‌مشی‌گذاری عمومی: کلید توسعه‌یافتگی ملی»، تهران، انتشارات صفار.
- بشیریه و دیگران (۱۳۷۷)، «انتخاب نو»، تهران، طرح نو.
- علوی‌تبار، علیرضا (۱۳۹۵)، «آسیب‌شناسی خط‌مشی‌گذاری عمومی در ایران»، کرج، دانشکده محیط زیست (منتشر نشده).