فاطمه قابل‌رحمت | دکترای جامعه‌شناسی سیاسی و پژوهشگر اقتصاد سیاسی
سیاست‌گذاری دولت‌ها متاثر از خط‌مشی کلی آنان است؛ در یک تعریف کاربردی هر آنچه دولت برای انجام دادن یا انجام ندادن انتخاب می‌کند، خط‌مشی آن دولت محسوب شده که می‌تواند در عرصه عمومی یا خاص مطرح شود. خط‌مشی‌ها تاثیرات متفاوتی بر شاخص‌های اقتصادی دارند. به‌عنوان مثال خطمشیهای تنظیمی بر بازدارندگی تاکید داشته در حالیکه خطمشیهای توزیعی بر توزیع مجدد فرصت‌ها و منابع جامعه تاکید می‌کنند. خطمشیهای کلی معمولا در برنامه‌های کلان مشخص شده و در اجرا، خود را در قالب برنامه‌ها و سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی و… نشان می‌دهند.
پس از انقلاب، با طرح مجدد مفهومی به نام «توسعه» که قبل از انقلاب عمران نامیده می‌شد، دولت ناچار شد برنامه‌ای کلان و متمرکز را تحت عنوان برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تدوین کرده و پس از کش‌و‌قوس‌های فراوان در سال ۱۳۶۸ به تصویب مجلس برساند. از آن پس هر ۵ سال یکبار، این برنامه توسط قوه مجریه و براساس سیاست‌های کلی نظام ابلاغ شده از سوی مقام رهبری تدوین و پس از تصویب مجلس اجرا شده‌اند.
نابرابری درآمدی، یکی از هدف‌های اصلی است که عموما در برنامه‌های توسعه به آن پرداخته می‌شود. در ایران با توجه به مبانی فکری سیاست‌گذاران در تدوین برنامه‌های توسعه، بسیار کم از این مفهوم استفاده شده و عموما مفهوم «عدالت اقتصادی» و یا «عدالت اجتماعی» به جای «نابرابری درآمدی» کار رفته است.
لازم به ذکر است که عدالت اقتصادی عموما ذیل مفهوم عدالت اجتماعی دیده شده و مفهومی ارزیابانه است و در بررسی آن باید از پیوستاری کمک گرفت که یک سر آن عدالت حداکثری و سر دیگر آن بی‌عدالتی کامل است. هرچند که برقراری عدالت به شکل کامل آن امری غیر ممکن است، اما بی‌عدالتی در بالاترین شکل آن می‌تواند به شکل قابل مشاهده وجود داشته باشد.
نابرابری درآمدی در برنامه‌های توسعه عمدتا با شاخص ضریب جینی اندازه‌گیری و هدف‌گذاری شده است. هرچند که این شاخص به دلایل مختلف -که از حوصله این بحث خارج است، شاخص مناسبی برای اندازه‌گیری نابرابری درآمدی نیست، ارزیابی روند تغییرات ضریب جینی در ایران پس از انقلاب، نشان می‌دهد بین سال‌های ۱۳۶۳ تا ۱۳۶۷، این شاخص از ۰٫۴۴ به ۰٫۴۰ کاهش یافته است. این کاهش در وهله اول، به دلیل قطع موقتی صادرات نفت ایران و افزایش قیمت جهانی نفت و در دولت مهندس موسوی در پی سیاست‌های بازتوزیعی شامل شرایط اقتصاد جنگی و توزیع سهمیه‌بندی شده بسیاری از کالاهای اساسی در کنار مصادره‌ها و ملی‌کردن‌ها بود. بین سال‌های ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۱، با افزایش حداقل دستمزد و در پی افزایش نرخ رشد اقتصادی، کاهشی نسبی در ضریب جینی ادامه یافت، اما از سال ۱۳۷۶ و به‌دنبال اجرای نخستین دور سیاست‌های تعدیل اقتصادی و در ادامه‌ی کاهش درآمدهای نفتی و ایجاد بحران بدهی خارجی، با وخامت وضعیت توزیع درآمد، ضریب جینی مجددا افزایش یافت. در سال ۱۳۸۹ با اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها ضریب جینی به پایین‌ترین سطح خود یعنی ۰٫۳۷۵ رسید، اما این کاهش موقتی بود و با افزایش تورم و قیمت دلار و اعمال تحریم‌های بین‌المللی، مجددا افزایش یافت. با این حال، می‌توان گفت به جز دو مقطع، به طور متوسط، ضریب جینی با انحراف از میانگین ۰٫۰۱ (به معنای گرایش ضریب جینی به تمرکز در حول و حوش میانگین)، تقریبا ثابت مانده است.
تغییرات اندک ضریب جینی در حالی است که خط‌مشی دولت‌ها در مواجهه با نابرابری اقتصادی در مقاطع مختلف تغییرات زیادی داشته است. سیاست‌های اقتصادی دولت‌ها از دولت موسوی تا دولت روحانی بر اساس شرایط متفاوت سیاسی، اقتصادی و بین‌المللی تنظیم شده و به اجرا درآمده است. سیاست‌هایی مانند سیاست‌های بند ج اصل ۴۴، سیاست تعدیل ساختاری، مسکن مهر، سهام عدالت، هدف‌مندی یارانه‌ها، تغییرات در بودجه دولت‌ها و… از جمله سیاست‌هایی بودند که در دولت‌های مختلف بر مقوله‌ی بازتوزیع درآمد موثر بوده‌اند.
موضوع دیگری که باید در بررسی تغییرات نابرابری درآمدی در نظر گرفته شود، استقلال دولت و رابطه آن با طبقات اجتماعی است. در ایران چه قبل و چه بعد از انقلاب، به دلیل درآمد سرشار نفتی، دولت توانسته است استقلال نسبی خود را از طبقات حفظ کند. با توجه به سیاست‌های بازتوزیعی اول انقلاب و شعارهای عدالت‌طلبانه و متاثر از ایدئولوژی انقلابی، همچنین به دلیل استمرار در پرداخت یارانه‌های مستقیم و غیرمستقیم (نرخ دولتی ارز، یارانه‌های حامل‌های انرژی و…) که اولی برای رضایت طبقه فرودست به‌عنوان پایگاه اجتماعی دولت و دومی برای جبران ناکارآمدی بنگاه‌های تولیدی پرداخت می‌شد، به نظر می‌رسد که دولت در ایران بعد از انقلاب در قبال همه‌ی طبقات رویکرد بازتوزیعی داشته است. سیاست‌های عمل‌گرایانه‌ی دولت برای حفظ وفاداری توده‌ها با پشتوانه‌ی درآمدهای نفتی به شکل‌های گوناگونی خود را نشان دادند و می‌توان گفت نهادهایی چون بنیاد مستضعفان، کمیته‌ی امداد و جهاد سازندگی برای انجام این سیاست‌ها شکل گرفتند. تا پایان دهه‌ی اول انقلاب، اقداماتی مانند ارائهی یارانه به کالاهای اصلی (که به همه‌ی قشرهای جامعه تعلق می‌گرفت)، گسترش بیمه‌های اجتماعی و کمک‌رسانی به روستاها در امر آموزش و بهداشت، کمک می‌کرد تا سطح زندگی قشرهای فرودست تا حد قابل قبولی حفظ شود. در دولت‌های مانند دولت احمدی‌نژاد هم اقداماتی مانند مسکن مهر، سهام عدالت و تخصیص یارانه‌ها به گروه‌های آسیب‌پذیر و تحت پوشش کمیته‌ی امداد هم ظاهرا در راستای اهمیت به قشرهای آسیب‌پذیر انجام گرفته است.
دولت‌ها هر رویکردی که نسبت به عدالت اقتصادی داشته باشند، عموما سیاست‌های متفاوتی را قبل و بعد از انتخابات در پیش می‌گیرند، حتی گاهی سیاست‌های دور اول با دور دوم ریاست‌جمهوری متفاوت و حتی نقیض یکدیگر است. در نظام‌هایی که نوعی کلاینتالیسم[۱] در آنها رواج دارد، شبکه‌های حامی-پیرو، بازتاب دهنده‌ی وابستگی‌های متقابل قدرتمندان سیاسی و اقتصادی و کسانی هستند که برای تامین امنیت و انجام برخی وظایف به این قدرتمندان وابسته‌اند. به عبارت دیگر رابطه‌ای میان قدرتمند و ضعیف شکل می‌گیرد که نوعی رفتار عقلانی از سوی افرادی است که در شرایط نابرابر قرار دارند. این شبکه‌ها در جامعه‌هایی که در کمک به قشرهای فرودست، ناکارآمد عمل می‌کنند، به شکلی گسترده برقرار می‌شوند. در شرایط انتخاباتی، به‌دلیل ضعف نهادمندی در جامعه‌ی مدنی مانند احزاب سیاسی و سندیکاها، نامزدهای انتخابات با جناح‌گرایی و تشکیل باندهای ناپایدار، از میان حامیان عضوگیری می‌کنند و از طریق ارائه وام و تسهیلات، کاریابی، ارتقای شغل، استخدام در بدنه دولت بدون شایستگی و کمک مالی و… هواداریابی کرده که روند گذار به دموکراسی را مختل و ناکارآمد می‌کند. در دولت‌هایی که کنترل و توزیع منابع در اختیار گروه اندکی از نخبگان سیاسی قرار می‌گیرد و این نخبگان از این اختیارات در جهت خرید حمایت حامیان و اهداف سیاسی استفاده می‌کنند، نظام توزیع نابرابر شکل گرفته و بازتولید می‌شود.
عدالت اقتصادی در برنامه ششم توسعه
دولت حسن روحانی در سال ۹۲ با شعار اعتدال بر سر کار آمد. در علم سیاست، اعتدال به معنای توازن و تعادل در مواضع و میانه‌روی در گرایش‌هایی است که در یک سر طیف آنها تندروی و رادیکالیسم و در سمت دیگر کندروی و محافظه‌کاری قرار دارد. اعتدال و میانه‌روی را باید امری نسبی و تابعی از ویژگی‌های طیف‌ها و قطب‌بندی‌های سیاسی در جامعه در نظرگرفت. از واژه‌ی اعتدال بعد از انتخابات ۱۳۹۲، تفاسیر مختلفی شده است. گروهی آن را سنتز اصلاح‌طلبی و اصول‌گرایی و بعضی آن را گرایش به محافظه‌کاری اصلاح‌طلبان دانسته‌اند. اعتدال‌گرایی چه به عنوان یک گفتمان مطرح باشد و چه یک مکتب فکری برای بازگرداندن دولت و جامعه به میانه‌روی، در سخنان حسن روحانی عموما به دو معنا به کار رفته است: اول، به معنای موضع سیاسی و مترادف میانه‌روی در اهداف و سیاست‌ها و دوم، به عنوان خط‌مشی و روشی که بر پایه‌ی دوری از افراط و تفریط در کردارهای سیاسی بنا شده است.
برنامه‌ی ششم توسعه (۱۳۹۶-۱۴۰۰) توسط دولت اعتدالی تدوین و در تاریخ ۱۳۹۵/۱۲/۱۴ در مجلس تصویب شد. دانش‌بنیان‌بودن، رقابت‌پذیری، مشارکت گروه‌های مختلف اجتماعی، درون‌زایی و اولویت بهره‌وری، اصلی‌ترین رویکردهای برنامه ششم هستند. همچنین برنامه‌ی ششم، سومین برنامه‌ای است که در راستای تحقق اهداف سند چشم‌انداز بیست ساله‌ی کشور تهیه شده است. در همین راستا، دولت یازدهم بر دو محور «کنترل تورم و انضباط مالی با هدف آرام‌کردن فضای اقتصادی» و «حرکت به سمت رونق اقتصادی» و با تحقق رشد ۸ درصدی در این برنامه متمرکز شده است.
این برنامه با توجه به نظام اقتصادی مختلط در بخش‌های دستوری و هنجاری و دو بخش «فرابخشی»(سیاست‌های کلان) و «بخشی»، براساس سیاست‌های کلی ابلاغی مقام رهبری تهیه شده است. این سیاست‌ها بر پایه‌ی محورهای سه‌گانه‌ی «اقتصاد مقاومتی»، «پیشتازی در عرصه‌ی علم و فناوری»، «تعالی و مقاوم‌سازی فرهنگی» و با در نظر گرفتن واقعیت‌های موجود داخلی و خارجی ابلاغ شده است. سیاست‌های کلی برنامه‌ی ششم ابلاغی از مقام رهبری، دارای ۸۰ بند و شامل سرفصل‌های امور: «اقتصادی»، «فناوری اطلاعات و ارتباطات»، «اجتماعی»، «دفاعی و امنیت»، «سیاست خارجی»، «حقوقی و قضایی»، «فرهنگی»، «علم، فناوری و نوآوری» است. (سیاست‌های کلی برنامه‌ی ششم توسعه، ۱۳۹۴)
در مستندات تدوین برنامه‌ی ششم که معمولا بر اساس گزارش عملکرد برنامه‌های قبل تهیه شده و به‌عنوان اطلاعات پایه در تدوین برنامه مورد استفاده قرار می‌گیرند، اصلی‌ترین ارزیابی از شاخص‌های نابرابری قبل از تدوین برنامه، از طریق ضریب ویلیامسون بوده و برای تبیین شکاف نابرابری‌ها در استان‌های کشور استفاده شده است. هرچه این ضریب بیشتر باشد، نشان دهنده‌ی نابرابری درآمدی بیشتر و هرچه به صفر نزدیک‌تر باشد نشان‌دهنده‌ی توازن و نابرابری کمتر و اگر صفر باشد، به معنای برابری درآمد سرانه‌ی هر منطقه با درآمد سرانه کشور است. یافته‌ها نشان می‌دهند در تمامی گروه‌های عمده‌ی شغلی (کشاورزی، صنعت و معدن و خدمات) نابرابری در سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۱ بیشتر شده است. بیشترین شاخص نابرابری در بخش صنعت و معدن و کمترین در بخش خدمات بوده است.
قانون برنامه‌ی ششم توسعه، در حوزه‌ی فرابخشی به مقوله‌ی عدالت پرداخته است. هرچند که بسیاری از سیاست‌هایی که در حوزه‌ی بخشی اعمال می‌شوند، به شکل مستقیم یا غیرمستقیم بر این موضوع تاثیر‌گذارند. واژه‌ی نابرابری درآمدی در قانون برنامه‌ی ششم توسعه، بسیار کم به کار رفته است با این‌حال این برنامه در بندهایی به موضوع عدالت و فقر زدایی پرداخته است.
۱) در بند «بهبود محیط کسبوکار و توسعه مشارکت بخش خصوصی و تعاونی» در توسعه‌ی خصوصی‌سازی و بخش تعاونی در اهداف کلی بند ۳ به شرح زیر: «توسعه‌ی آحاد سهامداران در بازار سرمایه از طریق سهام عدالت».
۲) در اهداف کلی توسعه‌ی بخش تعاونی: «کمک به تامین عدالت اجتماعی از طریق توزیع عادلانه‌ی فرصت‌ها، منابع، امکانات و درآمدها».
۳) در راهبردها، بند ۱۱ به شرح زیر: «تاسیس تعاونی‌های فراگیر ملی، برای تحت پوشش قرار دادن جامعه به منظور فقر زدایی».
۴) در بخش دوم با عنوان «جمعیت، آمایش، توسعه روستایی و محیط زیست و نظام اداری»، با عنوان «ارتقاء انسجام ملی و کاهش عدم تعادل‌های منطقه‌ای».
برنامه‌ی ششم به غیراز اشارات بالا به شکلی مستقل در بخش «توسعه‌ی روستایی و عشایری و توانمندسازی فقرا و محرومین» به سه هدف در این رابطه اشاره کرده است: «تثبیت جمعیت روستایی»، «ساماندهی عشایر» و «توانمندسازی فقرا و محرومین شهری».
«توانمندسازی فقرا و محرومین شهری» به‌عنوان سومین هدف، اولین بار است که در قالب برنامه راهبردی مشخصی تعریف و تدوین شده است. البته در برنامه‌ی ششم ذکر شده: «این طرح‌ها از فراگیری لازم کشوری برخوردار نبوده و ذیل برنامه‌های حمایت‌های اجتماعی دستگاه‌های حمایتی و یا به‌عنوان پروژه‌ای در زیر مجموعه برنامه‌های چندین دستگاه اجرا شده است و گزارش دقیقی از عملکرد گذشته در این مورد در دسترس نیست.» (سند برنامه ششم توسعه، ۱۳۹۴: ۳۲۶)
در بخش توانمندسازی فقرا و محرومین به اهداف کلی زیر اشاره شده است:
– ارتقای قابلیت‌های انسانی فقرا
– ارتقای درآمد و معیشت و نقش طبقات کم‌درآمد (توانمندسازی اقتصادی خانوار)
– توسعه زیرساخت‌های مناطق هدف
– تسهیل دسترسی به مسکن در استطاعت فقرا
– ارتقا دسترسی فقرا به خدمات (با تاکید بر مناطق هدف محور توسعه شرق و غرب)
– افزایش سرمایه‌گذاری در مناطق هدف توسعه محور شرق و غرب
و راهبرد‌های زیر برای رسیدن به اهداف مطرح شده‌اند:
– توسعه‌ی مهارت‌های پایه، اجتماعی، حرفه‌ای، تخصصی و کسبوکار فقرا
– توسعه‌ی افقی و عمودی گروه‌ها و تشکل‌های اجتماع محور
– تسهیل دسترسی گروه‌های کم درآمد و فقرا به منابع و تسهیلات بانکی، زیرساخت‌های فیزیکی کالبدی و خدمات و کاربری‌های آموزشی، اجتماعی و فرهنگی
– حمایت و تشویق سرمایه‌گذاری در مناطق محروم محور توسعه شرق و غرب
– توسعه کسب‌و‌کارهای خرد و بنگاه‌های خود حامی فقرا
– تامین و ارتقای تدریجی مسکن حاشیه‌نشینان و فقرای روستایی
– ملاحظات اقتصادی و انتخاب روش‌های مناسب برای تامین سوخت مناطق محروم و دوردست
– بهبود شاخص‌های عدالت اجتماعی
در بند۸ ، «بهبود شاخص‌های عدالت اجتماعی»، سیاست‌های زیر مطرح شده است:
– محدود نمودن پرداخت یارانه مستقیم به گروه‌های نیازمند
– هدفمندسازی یارانه‌ها با تاکید بر قشرهای کم درآمد
– استفاده‌ی بهینه از منابع حاصل از حذف یارانه‌ها با هدف افزایش رفاه کل جامعه و بهبود شاخص‌های عدالت
– اعطای کمک‌های غیرنقدی به خانوارهای آسیب‌پذیر به‌منظور تامین امنیت غذایی
– اصلاحات حقوقی و نهادی برای مقابله با فساد اداری
– تقویت نقش شورای عالی تامین و رفاه اجتماعی در سیاست‌گذاری‌های اجتماعی
فرجام
به نظر می‌رسد خط‌مشی کلی دولت یازدهم و دوازدهم، نوعی خط‌مشی بازارگرایانه‌ی مقید به الزامات اقتصاد مقاومتی است. سیاست‌های اعتدالی در این دولت بیشتر با هدف تنش‌زدایی از رابطه‌ی دولت با جناح‌های اصول‌گرا و اصلاح‌طلب، بنگاه‌های اقتصادی شبه‌دولتی موازی با دولت و نهادهای انتصابی نظام سیاسی شکل گرفته‌اند و نه به‌عنوان مبنایی برای سیاست‌گذاری‌های کلان اجتماعی. هر چند که به کمک سیاست اعتدالی، تنش‌های بین دولت و این نهادها ظاهرا کاسته شده اما تنش‌های بین جناحی به ضرر دولت افزایش یافته است. هرچند که دولت یازدهم و دوازدهم با تدوین برنامه‌ی ششم توسعه سعی کرده به نوعی موانع تولید را در جهت بهبود فضای کسبوکار از بین ببرد، اما بسیاری از این سیاست‌ها با منافع گروه‌های ذی نفع ذکر شده، مغایرت دارد. با بررسی برنامه‌ی ششم توسعه و مغایرت‌های آن نسبت به سیاست‌های کلی برنامه اعلام شده از طرف مقام رهبری، به نظر می‌رسد که برای دولت اعتدالی، منافع گروه‌های فرودست فقط زمانی اهمیت می‌یابد که در راستای حفظ منافع قشرهای فرادست و صاحبان سرمایه قرار بگیرد. لازم به ذکر است که بعضی از سیاست‌هایی که در بخش‌های مختلف برنامه‌ی ششم آمده، در درازمدت و در صورت اجرای صحیح احتمالا به رشد اقتصادی منجر می‌شوند که بنابر دیدگاه توسعه‌ی سرمایه‌دارانه با سرریز کردن[۲] می‌تواند قشرهای فرودست را هم منتفع سازد؛ اما در عمل، تاکید بر واژه‌ی محرومیت و فقر در این برنامه به‌جای عدالت و برابری و ارائهی برنامه‌ی محرومیت‌زدایی، مطالبات گروه‌های آسیب‌پذیر را که عمدتا از کارگران و قشرهای متوسط پایین تشکیل شده‌اند، به سطح برطرف کردن نیازهای اولیه تقلیل داده است. وجود اعتدال اگر به شکلی همه‌جانبه در سیاست‌های اجتماعی و اقتصادی و نه به نفع گروهی خاص، مبنای کنش سیاسی دولت‌ها باشد، می‌تواند کمک موثری در پیشبرد اهداف توسعه نماید، در غیر این صورت به جز شکل‌گیری نوعی کلاینتالیسم که در دولت‌ها در خدمت حفظ منافع سیاسی قرار خواهد گرفت، احتمالا راه به‌جایی نخواهد برد.
[۱] کلاینتالیسم رابطه‌ای ساختاری میان حامی(Patron) و پیرو(Client) است. حامی از کلمه اسپانیایی پاترون به معنی بالادست یا فرد صاحب قدرت گرفته شده است. پیرو یا کارگزار (کلاینت) به معنی عامل زیر دست است و کسی که به حامی خود خدمت می‌کند و در مقابل منافع اقتصادی و سیاسی می‌برد.
[۲] Trickle down