محمدحسین زارعی | دانشیار حقوق عمومی
درآمد
با وجود آنکه از «همه‌پرسی» در اصول متعددی از قانون اساسی نام برده شده و این مقوله به تأیید قاطبه مردم هم رسیده است، در طول چهل‌و‌دو سال پس از انقلاب سال ۱۳۵۷، غیر از سه همه‌پرسی در دهه اول انقلاب، برای تعیین نوع حکومت در فروردین ۱۳۵۸، تصویب قانون اساسی در آذرماه ۱۳۵۸ و بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸، همه‌پرسی حتی یک مورد دیگر هم به بوته آزمایش گذاشته نشده است. فارغ از چرایی این موضوع -که البته علامت سوال جدی در اذهان باقی گذاشته است- این نوشتار به جایگاه و اهمیت همه‌پرسی در نظام‌های حقوقی و سیاسی می‌پردازد و کارکردهای آن را مورد ارزیابی قرار می‌دهد.
مفهوم همه‌پرسی
همه‌پرسی به جهت مفهومی می‌تواند با اصطلاحات مختلفی همپوشانی داشته باشد. مانند ابتکار عمل به این لحاظ که مردم و شهروندان خود ابتکار عمل سیاسی را به‌دست بگیرند و در مواردی معین به تصمیم‌گیری مبادرت ورزند؛ یا رفراندوم که نامی آشنا در ادبیات حقوقی و سیاسی است که ریشه لغوی رومی آن از لاتین گرفته شده و به‌معنی بازگشت به نظر و تصمیم مردم بوده و استعاره‌ای است از بازگشت به خاستگاه اصلی قدرت یعنی شهروندان برای تعیین تکلیف در مسائل مهم سیاسی و اجتماعی؛ و یا پله‌بیسیت که برخی بر این باور هستند که این واژه اگرچه به خواست و رأی عمومی مردم باز می‌گردد، لیکن در عمل سیاسی نوعاً از سوی خودکامگان در رژیم‌های فاشیستی و پوپولیستی استفاده شده است تا صرفاً تأییدی بر عملکرد و جایگاه سیاسی آنها در مقابل رقبای سیاسی باشد و نه اعتنا به نقش واقعی مردم در تصمیم‌گیری‌ها؛ یعنی به تعبیری پله‌بیسیت صرفاً به ابزاری شبه‌دموکراتیک برای تثبیت موقعیت سیاسی بدل شده است. از این رو، همه‌پرسی به‌معنای اخذ نظر شهروندان از طریق رأی عمومی و یا نظرخواهی در قالب نظرسنجی‌های معتبر در مسائل مهم سیاسی، اقتصادی و اجتماعی است که غالباً هم با طرح پرسش معین و با پاسخ دو یا سه گزینه‌ای صورت می‌گیرد.
همه‌پرسی و دموکراسی
همه‌پرسی‌ها نوعی از دموکراسی هستند که در آن شهروندان به‌جای رأی دادن به نمایندگان خود از طریق احزاب سیاسی برای احراز نمایندگی‌های پارلمان‌ها یا مقامات عالی سیاسی مانند رؤسای‌جمهور، مستقیماً در تعیین امور مهم خود در جامعه مشارکت می‌کنند. از این رو، اگر دموکراسی‌ها را به یک اعتبار به دموکراسی‌های مستقیم و غیرمستقیم دسته‌بندی نماییم، همه‌پرسی‌ها جزء دموکراسی‌های مستقیم قرار می‌گیرند که شهروندان بدون واسطه به حکمرانی و اعمال حاکمیت مبادرت می‌کنند.
همه‌پرسی‌ها یادگار به‌جا مانده و دیرینه یونانیان هستند که در دولت-شهرهای‌شان به‌ویژه آتن، در میدان عمومی شهر معروف به آگورا گرد هم می‌آمدند و برای امور و مسائل اجتماع سیاسی خود بنا به قاعده هر شهروند یک رأی برابر، به زمامداری واقعی امور می‌پرداختند. مستقیم و بلاواسطه بودن دخالت شهروندان در اداره امور عمومی مربوط به خود، رکن اساسی و مشترک دموکراسی یونانی و همه‌پرسی‌های مدرن می‌باشد. لذا طبیعی به‌نظر می‌رسد که نظام‌های سیاسی دموکراتیک و مردم‌سالار که در آنها رأی مردم و شهروندان اهمیت اساسی و شأن مهمی دارد از این تأسیس سیاسی و حقوقی در هر بازه زمانی که اقتضای تصمیم‌های مهم و فراجناحی سیاسی دارد، استفاده کنند.
همه‌پرسی در دنیای مدرن
اگر شهروندان آتن به‌لحاظ جمعیتی قادر بودند در «آگورا» گردهم آیند و به‌طور روزمره به اداره امور عمومی خود بپردازند، در دنیای مدرن با توسعه جغرافیایی شهرها، جمعیت‌ها، فناوری‌ها، تخصصی شدن امور، تقسیم کار اجتماعی و پیچیدگی‌های روزافزون تقریبا امکان بهره‌مندی از چنین فرصتی از شهروندان سلب شده است، هر چند نمونه‌هایی از دموکراسی آتنی را همچنان می‌توان در برخی جوامع امروزین مانند کانتون‌های سوییس مشاهده کرد.
به اذعان برخی عالمان سیاسی گرایش به همه‌پرسی و رفراندوم در دهه‌های اخیر رو به افزایش بوده است. سیمور مارتین لیپست ادعا می‌نماید که در تاریخ دنیای مدرن تقریبا هزار مورد همه‌پرسی در سطح ملی برگزار شده است که بیش از نیمی از آن فقط در سوییس انجام شده است (دایره‌المعارف دموکراسی، جلد ۳، ص۱۴۱۹). در ایالت‌های آمریکا بین سال‌های ۱۹۱۰ تا ۱۹۱۹، ۲۶۵ مورد همه‌پرسی برگزار شده است. این تعداد در دهه ۱۹۸۰ در ایالات آمریکا ۱۹۳ مورد بوده است. در خصوص شکل نظام انتخاباتی در نیوزیلند در سال‌های ۱۹۹۲ و ۱۹۹۳ و در ایتالیا در سال ۱۹۹۳، در مورد قدرت مجلس سنای فرانسه ۱۹۵۹، در مورد شأن و موقعیت سلطنت در بلژیک ۱۹۵۰ و یونان ۱۹۷۴، و در خصوص سن رأی‌دهندگان در دانمارک در سال ۱۹۷۸ مواردی هستند که به ثبت رسیده‌اند (همان، ص ۱۴۲۰).
نمونه‌های اخیر کاربرد رفراندوم را می‌توان در مورد خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا در سال ۲۰۱۶ موسوم به برگزیت مشاهده کرد که پس از ۴۷ سال عضویت در اتحادیه اروپا -از سال ۱۹۷۵ که آن هم با رفراندوم انجام شده بود- اتفاق افتاد. نمونه‌های بسیار دیگری نیز وجود دارند که نیازی به احصاء آنها در این نوشتار کوتاه وجود ندارد. فقط این نکته به ذهن می‌رسد که با وجود آنکه استفاده از همه‌پرسی و رفراندوم در دهه‌های اخیر در جوامع مردم‌سالار رو به فزونی بوده است، چرا چنین تأسیس مفید و موثری در کشور ما و به‌ویژه پس از انقلاب اسلامی استفاده نشده است؟
کارکردهای همه‌پرسی
همه‌پرسی کارکردهای متنوع و فراوانی دارد اما می‌توان به برخی از مهمترین آنها اشاره کرد. به سخن دیگر سوال این است که همه‌پرسی‌ها با چه هدفی استفاده می‌شوند؟
با توجه به مطالبی که در این نوشتار عنوان شد، می‌توان به برخی از مهمترین کارکردهای همه‌پرسی پرداخت:
شاید بتوان به‌جرأت ادعا کرد که مهمترین کارویژه همه‌پرسی، ارتقاء ارزش دموکراسی مستقیم و شنیدن رأی و نظر واقعی مردم بدون واسطه و بدون عامل یا قیم یا نماینده‌ای از خود آنان است. مدت مدیدی است که دموکراسی‌های نماینده‌سالار مورد انتقاد شدید قرار دارند که خواست واقعی مردم را بازتاب نمی‌دهند و نمایندگان و سیاستمداران حرفه‌ای و غیرحرفه‌ای قبل از انتخابات و در جریان آن درگیر جریانات فساد و معاملات سیاسی و مالی و اقتصادی می‌شوند و پس از انتخاب به سمت نمایندگی، بده‌بستان‌ها و باز پس دادن هزینه‌های انتخاباتی و دیون سیاسی و اقتصادی خود را آغاز می‌کنند. نظریه انتخاب عمومی و نظریه اسارت در اقتصاد سیاسی نمونه‌ای از عمق چنین کج‌روی‌ها در عرصه سیاسی و اقتصادی هستند. همه‌پرسی در دوره‌هایی می‌تواند موجب شکست حلقه فساد سیاسی و تعاملات پنهان و به‌دست دادن زمام واقعی امور به‌دست خود شهروندان شود. این نوع مشارکت‌های مستقیم و همه‌پرسی‌ها زمانی اهمیت می‌یابند که مشاهدات و آمارها حاکی از کاهش مشارکت چشم‌گیر در انتخابات رسمی دوره‌ای در کشورهای مختلف دنیا می‌باشد. لذا حضور بیشتر و بلاواسطه مردم و شهروندان می‌تواند مانع از حرفه‌ای و دلالی شدن سیاست و نمایندگی و گسترش دموکراسی مشارکتی گردد.
دیگر کارویژه همه‌پرسی، می‌تواند شفافیت و آشکارسازی و جلب افکار و آراء مردم نسبت به شیوه جاری حکومت و حکمرانی و ساختارهای موجود باشد. نظام‌های سیاسی به‌مرور زمان می‌توانند با دسیسه‌ها و تحریف‌های سیاستمداران و نمایندگان جریانات و احزاب سیاسی از اهداف و ارزش‌های واقعی مردم و جامعه فاصله بگیرند. همه‌پرسی و رفراندوم می‌تواند اراده واقعی مردم و خواست حقیقی آنان را بازتاب و بازسازی نماید.
کارویژه دیگر همه‌پرسی، کاربرد آن به‌منزله سنجش‌گر مشروعیت نظام‌های سیاسی و تقنینی است. رفراندوم در خصوص اصلاحات قانون اساسی غالباً می‌توانند چنین کارکردی داشته باشد. مشروعیت امری کمیت‌پذیر است و در دوره‌های مختلف و در قبال عملکرد حاکمان قابل افزایش و کاهش می‌باشد زیرا نباید نظر شهروندان و مردم را در یک برهه تاریخی به‌عنوان نظر مردم همه نسل‌ها و همه دوره‌های تاریخی تلقی کرد. بنابراین همه‌پرسی و رفراندوم‌های دوره‌ای می‌تواند اراده سیاسی واقعی شهروندان و مردم را برای حاکمان بر ملا سازد تا از این رهگذر نسبت به میزان مقبولیت و مشروعیت خود آگاه شوند. این امر زمانی اهمیت دو چندان می‌یابد که بدانیم مشروعیت را نمی‌توان از سکوت مردم و شهروندان در قبال اَعمال حاکمان شناسایی کرد. به سخن دیگر، در حوزه حقوق عمومی بر خلاف قلمرو حقوق خصوصی، سکوت نشانه رضایت و یا حتی رضایت ضمنی نیست. آنچه جان لاک در باب رضایت ضمنی از حکومت ابراز داشته است، اساساً در مورد اصول بنیادین جامعه سیاسی در وضعیت مدنی و در مقابل وضعیت طبیعی است و در باب عملکرد حکومت‌ها نیست و قابل تسری هم در این زمینه نمی‌باشد. شهروندان به‌دلایل گوناگونی ممکن است از حق اعتراض و مقاومت خود استفاده ننمایند و از این رو، همه‌پرسی‌ها این فرصت قانونی را برای آنها فراهم می‌آورد تا به ابراز نظر و تصمیم بپردازند و احیاناً از توسل به روش‌های مخالفت‌جویانه و خشونت‌آمیز خودداری نمایند.
یک دیگر از کارکردهای همه‌پرسی این است که حکومت‌ها از آن به‌عنوان یک وسیله مشورتی برای آگاهی از نظرات مردم استفاده می‌کنند. در این نوع همه‌پرسی‌ها، قانونگذاران و سیاستمداران از نتایج همه‌پرسی به‌عنوان نظرات مشورتی مردم استفاده می‌کنند اما از نظر حقوقی الزامی به تبعیت از آن ندارند. (Jean Blondel, Comparative Government, 1995, p.194)
لازم به یادآوری است که عدم پیروی از نظرات مشورتی شهروندان در این‌گونه همه‌پرسی‌ها می‌تواند با ریسک سیاسی از دست دادن اعتبار آنان در انتخابات رسمی کشور در مقاطع زمانی دیگر همراه شود.
از دیگر کاربردهای همه‌پرسی در زمان‌هایی است که جامعه در مورد موضوع معینی دچار اختلاف بنیادین شده و در نتیجه، دوقطبی شده است. در چنین شرایطی، قانونگذاران و سیاستمداران هم ترجیح می‌دهند که مسئولیت سیاسی آن را برعهده نگرفته و در نتیجه، هزینه‌های سیاسی یا اقتصادی تصمیم‌گیری در آن موضوع را خود متحمل نشوند. نمونه‌های آن می‌تواند موضوع سقط جنین و یا الحاق به معاهده پولی اتحادیه اروپا از سوی انگلستان باشد.
همه‌پرسی در قانون اساسی
با توجه به مباحث فوق باید دید همه‌پرسی در قانون اساسی ما چه جایگاهی دارد و در چه شرایطی می‌توان به آن متوسل شد. در اصل ششم قانون اساسی از اداره عمومی کشور به اتکاء آرا عمومی و انتخابات (انتخاب رییس‌جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و اعضای شوراها) و همه‌پرسی سخن رفته است که موارد آن به اصول دیگر قانون اساسی ارجاع شده است.
همچنین قانون اساسی در اصل پنجاه و نهم ابراز داشته است که در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو-سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد. به این نوع از همه‌پرسی اصطلاحاً همه‌پرسی یا رفراندوم تقنینی گفته می‌شود و منظور از آن این است که اراده مردم جایگزین خواست نمایندگان مجلس شده و در خصوص طرح یا لایحه‌ای تصمیم‌گیری می‌نمایند. ابهامی که در این زمینه وجود دارد شیوه اجرایی این نوع همه‌پرسی است، زیرا معمولاً همه‌پرسی‌ها، دو گزینه‌ای و بعضاً، سه‌گزینه‌ای هستند و شهروندان به یک گزینه رأی خواهند داد. از آنجا که تاکنون همه‌پرسی پس از دهه اول در کشور برگزار نشده است، مشخص نیست که چگونه شهروندان قرار است متن قانونی را تصویب نمایند، در حالی‌که می‌توانند با بخشی از آن موافق باشند و با برخی دیگر از مقررات آن مخالفت داشته باشند. مطابق قانون همه‌پرسی مصوب سال ۱۳۶۸ مجلس شورای اسلامی، درخواست همه‌پرسی به پیشنهاد رییس‌جمهوی یا یکصد نفر از نمایندگان مجلس باید به تصویب دو-سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.
در اصل نود‌و‌نهم قانون اساسی بیان شده است که شورای نگهبان نظارت بر مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را برعهده دارد. به عبارت دیگر، از آنجا که مراجعه به همه‌پرسی نیاز به تصویب مجلس دارد، طرح یا لایحه قانونی مربوطه، پس از رای‌گیری در مجلس از حیث انطباق با شرع و اصول قانون اساسی مطابق اصل چهارم قانون اساسی باید به نظر فقها و حقوقدانان شورای نگهبان برسد و در صورت عدم مغایرت مصوبه مجلس با شرع و قانون اساسی می‌توان آن را به رفراندوم گذاشت. نکته حائز اهمیت آنکه، از آنجا که رأی مردم پس از همه‌پرسی جایگزین آراء نمایندگان مجلس شورای اسلامی شده است، آیا متن مصوب مردم مانند هر مصوبه دیگر مجلس باید دوباره فرآیند بررسی شورای نگهبان را نیز طی نماید؟ آیا بین نظر نمایندگان مجلس و اراده مستقیم مردم به‌عنوان قدرت موسس تفاوتی نیست و آیا این دو باید از اعتبار یکسانی برخوردار باشند؟
از موارد دیگری که قانون اساسی به همه‌پرسی ارجاع داده است، بند سوم اصل یکصد و دهم قانون اساسی در خصوص فرمان همه‌پرسی است که از وظایف و اختیارات رهبری شناخته شده است. استنباط برخی این است که برای برگزاری همه‌پرسی باید مصوبه مجلس، سپس تأیید شورای نگهبان و نهایتاً فرمان رهبری وجود داشته باشد. اما از آنجا که در اصول مرتبط با همه‌پرسی ذکری از شرط فرمان رهبری نشده و تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان مطرح شده است، می‌توان برداشت کرد که فرمان رهبری در بند سوم اصل یکصد و ده قانون اساسی مربوط به موضوع بازنگری قانون اساسی در اصل یکصد و هفتاد و هفتم می‌باشد. بنا بر این برداشت، سازوکار همه‌پرسی به دو روش پیش‌بینی شده است: یک، از طریق طرح نمایندگان مجلس شورای اسلامی و یا از طریق لایحه‌ای که از سوی دولت برای تصویب نمایندگان مجلس به‌منظور برگزاری همه‌پرسی تهیه و ارسال می‌شود و دو، فرمان رهبری برای برگزاری همه‌پرسی بازنگری در قانون اساسی. و راه دیگری مانند جمع‌آوری طومارهای شهروندان برای الزام نمایندگان مجلس به برگزاری همه‌پرسی که در کشورهای دیگر رایج است، وجود ندارد.
مورد دیگر، اصل یکصد و هفتاد و هفتم قانون اساسی و مسئله بازنگری در قانون اساسی است که مقرر داشته مصوبات شورای بازنگری قانون اساسی پس از تأیید و امضای رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت‌کنندگان در همه پرسی برسد. البته، رعایت ذیل اصل پنجاه و نهم قانون اساسی مبنی بر تصویب دو-سوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی در این زمینه لازم نمی‌باشد.
آنچه از نظر حقوقی و با مروری بر اصول مرتبط با همه‌پرسی در قانون اساسی استنباط می‌شود، این است که علی‌رغم پیش‌بینی اصل همه‌پرسی در قانون اساسی، تحقق آن از یک‌سو به دلیل گرایش‌های مختلف و متضاد نمایندگان که معمولاً قادر به تشکیل اکثریت (دو-سوم نمایندگان) نیستند، و از سوی دیگر به دلیل اعمال نظارت استصوابی شورای نگهبان بر طرح یا لایحه همه‌پرسی مجلس یا دولت به امری در حد ناممکن تقلیل داده شده است.
فرجام: همه‌پرسی؛ یا احاله به محال؟
رفراندوم در جمهوری اسلامی، چنانکه ذکر شد، در سه مقطع انجام شده است: ابتدا برای تعیین نوع حکومت در ۱۲ فروردین ۱۳۵۸، دوم به‌منظور همه‌پرسی برای قانون اساسی جمهوری اسلامی در آذر ماه همان سال و نهایتاً در سال ۱۳۶۸ برای بازنگری در قانون اساسی. در تاریخ چهارم تیرماه ۱۳۶۸ مجلس قانون همه‌پرسی را به تصویب رسانده است که قاعدتاً برای همه‌پرسی ششم مرداد ۱۳۶۸ بوده و شورای نگهبان نیز با تسریع، دو روز بعد آن را تأیید کرده است.
مطابق ماده بیست‌و‌هفتم قانون همه‌پرسی فوق، شورای نگهبان ظرف یک هفته و حداکثر ده روز نظر قطعی خود درباره نتیجه همه‌پرسی را به رییس‌جمهور اعلام می‌نماید و رییس‌جمهور نیز آن را برای اعلان عمومی از طریق رسانه‌ها به وزیر کشور ابلاغ می‌کند. لذا قانون همه‌پرسی مجلس شورای اسلامی تا به امروز فقط یک مصداق داشته است که آن هم یک‌ماه بعد از تصویب قانون انجام شده است.
اما در دهه‌های هفتاد و هشتاد و نود، زمینه‌ها و مسائلی در کشور رخ داده است که می‌توانسته از مصادیق مسائل مهم اقتصادی و سیاسی و اجتماعی کشور باشد. مسائلی از قبیل بازنگری در قانون اساسی، نظارت بر انتخابات، مذاکرات هسته‌ای، لوایح چهارگانه معروف به FATF و گروه ویژه اقدام مالی و غیره که از طریق مراجعه به آراء عمومی مردم مندرج در اصل ششم قانون اساسی حل و فصل شوند، اما هرگاه موضوع همه‌پرسی در چنین مواردی پیش کشیده شده است، جریانات سیاسی به مسائلی دامن زده‌اند که نهایتا آن را تبدیل به یک تابوی سیاسی ساخته‌اند. لذا این سوال به ذهن متبادر می‌شود که با توجه به کارکردها و کارویژه‌های همه‌پرسی که در این نوشتار بیان شد، اگر در دهه‌های گذشته هیچ مصداقی از مسائل مهم اقتصادی و اجتماعی و سیاسی که قابلیت همه‌پرسی داشته باشد، وجود نداشته، آیا قانون اساسی عملا همه‌پرسی را احاله به محال نکرده است؟!