علی‌رضا علوی‌تبار
کشمکش ایدئولوژیک درباره شکل مطلوب سازماندهی نظام اقتصادی، هم در جامعه ما و هم در سایر جوامع پیشینه‌ای بلند دارد. در کشورهای صنعتی و دموکراتیک پس از پایان جنگ جهانی دوم (۱۹۴۵ میلادی) و تا پایان دهه شصت (۱۹۶۰ میلادی) سال‌های برتری اندیشه سوسیال دموکراسی بود و سازماندهی بر محور دولت به‌عنوان راه‌حل بسیاری از مشکلات تلقی می‌شد. در کشور ما نیز تا پایان جنگ تحمیلی (۱۳۶۸ خورشیدی) چنین گرایشی غلبه داشت. در کشورهای صنعتی با آغاز دهه ۱۹۷۰ افول سوسیال دموکراسی و قدرت‌گیری محافظه‌کاری جدید آغاز شد و در دهه ۱۹۹۰ به اوج خود رسید. در این دور جدید محور سازماندهی بخش خصوصی و سازوکار بازار بود. سال‌های پس از جنگ نیز در ایران چنین مسیر و گرایشی دنبال یا حداقل ترویج می‌شد. بحران بانکی و بحران کرونا در غرب منجر به پیدایش دوران جدیدی شده است. در ایران نیز پیامدهای خط‌مشی‌های پس از جنگ آن هم در پیوند با یک نظام سیاسی اندک‌سالار، ضرورت تأمل و تدبر مجدد را در مقابل همگان قرار داده است.
اینک این امکان برای ما وجود دارد که فراتر از منازعات پرشور و با توجه به تجربه ملی و بین‌المللی به دست آمده، یک بار دیگر در مورد سازماندهی مطلوب نظام اقتصادی بیندیشیم. ملاحظات سال‌های اخیر را با شما در میان می‌گذارم به این امید که مبنایی برای گفت‌وگو فراهم گردد.
۱. پایدارترین شکل سامان‌دهی نظام اقتصادی، نظام اقتصاد «مختلط» است. در نظام اقتصادی مختلط، هم مالکیت عوامل تولید و هم سازوکار هماهنگی و تخصیص منابع مختلط هستند. مالکیت خصوصی در کنار مالکیت عمومی و حکومتی و سازوکار بازار (عرضه و تقاضای رقابتی و مبادله آزاد) در کنار سازوکار برنامه‌ریزی دستوری مرکزی، هم‌زیستی دارند.
۲. نظام‌های اقتصادی مختلط از لحاظ ترکیب مالکیت و سازوکار تخصیص منابع، بر روی پیوستار گسترده‌ای قرار می‌گیرند. برخی به سرمایه‌داری بازار (مالکیت خصوصی و سازوکار بازار) و برخی به سوسیالیسم دستوری (مالکیت عمومی و سازوکار برنامه‌ریزی) نزدیک‌ترند. جایگاه اقتصادی کشور را بر روی این پیوستار نمی‌توان یک بار و برای همیشه تعیین کرد.
تحول در گفتمان اقتصادی غالب و گفت‌وگوهای ملی، گفت‌وگوهایی که بسیار فراتر و گسترده‌تر از مجادله میان فن‌سالاران و کارشناسان است، در هر مقطعی از زمان در تعیین این جایگاه نقش اساسی دارد. از این رو به این جایگاه باید به صورتی پویا و انعطاف‌پذیر نگریست. اما می‌توان معیارهایی را برشمرد که برای تعیین جایگاه اقتصاد کشور بر روی پیوستار اقتصادهای مختلط، مبنا قرار بگیرند و پیرامون آنها گفت‌وگو کرد. این معیارها عبارتند از:
۲-۱) گرایش‌ها و جهت‌گیری‌های فرهنگی و ایدئولوژیک حاکم بر جامعه،
۲-۲) منطق و دانش اقتصاد،
۲-۳) سطح توسعه اقتصادی کشور،
۲-۴) خواسته‌ها و انتظارات عمومی مردم از حکومت.
معیار اول بر گرایش‌های عمومی در زمینه فردگرایی و جمع‌گرایی، اولویتی که به هر یک از معیارهای اقتصادی «کارایی»، «برابری» و «امنیت اقتصادی» داده می‌شود، نوع و میزان حقوقی که برای شهروندان تعریف شده است، ضوابط و معیارهای مالکیت مشروع و مقبول و… دلالت دارد.
هر چقدر یک جامعه، جمع‌گراتر باشد و معیارهای برابری و امنیت اقتصادی را بر معیار کارایی ترجیح دهد، نقش و کارکرد بیشتری برای حکومت در عرصه اقتصاد قائل خواهد شد و به احتمال زیاد از سازوکارهای خودبه‌خودی و مبتنی بر بازار فاصله گرفته و به خطمشیگذاری دولتی در عرصه‌های مختلف اقتصادی متمایل خواهد شد. از نظر حقوق شهروندان نیز اگر گرایش عمومی به سمت تأیید و تحقق «حقوق مدنی و سیاسی» باشد و به «حقوق اقتصادی و اجتماعی» کمتر توجه داشته و خود را در مقابل آن کمتر مسئول ببینند، از «حکومت حداقل» و «نظم‌های خودجوش» دفاع خواهند کرد. اما اگر خواست عمومی تعریف و تثبیت حقوق اقتصادی و اجتماعی شهروندان باشد، حرکت به سوی نقش فعال‌تر دولت در عرصه‌های اقتصادی ضروری خواهد بود. خط‌مشی‌گذاران اقتصادی در اغلب موارد بایستی از میان دو مجموعه از خط‌مشی‌ها که هر دو دارای هزینه‌های اجتماعی هستند، دست به انتخاب بزنند. در چنین مواردی می‌توان فهرستی از هزینه‌های هر یک از این خط‌مشی‌ها را تهیه کرد و با یکدیگر مقایسه نمود. اما باید توجه داشت که افراد لزوماً هزینه‌ها را هم‌وزن در نظر نمی‌گیرند. برخی از هزینه‌ها در نگاه افراد سنگین‌تر از دیگر هزینه‌ها به نظر می‌رسد. اولویت و جهت‌گیری‌های ارزشی ما و تحلیلی که از مسائل جامعه داریم، وزن نسبی این هزینه‌ها را در ذهن ما مشخص می‌کنند.
معیار دوم بر مباحث مطرح شده در علم اقتصاد و تحلیل‌های کاربردی آن دلالت می‌کند. در مباحث علم اقتصاد عناوینی چون «درماندگی بازار» (market failure) و «درماندگی دولت» (government failure) مطرح شده است که درک آنها به تعیین منطق دخالت دولت در اقتصاد و حوزه‌های این دخالت کمک می‌کند. ریشه بحث درماندگی بازار به مقاله فرانسیس باتر (۱۹۵۷ میلادی) با عنوان «تشریح درماندگی بازار» بازمی‌گردد. درماندگی بازار یعنی ناتوانی سازوکار بازار در کسب نتایج مناسب در تخصیص منابع. این درماندگی زمانی رخ می‌دهد که قیمت‌ها واقعیت را نشان نمی‌دهند و با توجه به اهمیت محوری قیمت‌ها در اقتصاد بازار روند تخصیص منابع به هم خورده و بازار کارایی خود را از دست می‌دهد. طرفداران دخالت دولت معتقدند که چنین مواقعی، دولت باید با دخالت در بازار، این ناکارآیی را برطرف و روند تخصیص منابع را اصلاح کند. اغلب صاحب‌نظران باور دارند که پدیده درماندگی بازار حداقل در چهار حوزه اتفاق می‌افتد: کالاهای عمومی، عوارض جانبی، انحصارهای طبیعی و اطلاعات نامتقارن. البته اقتصاددانان مواردی چون تثبیت متغیرهای کلان اقتصادی، تأمین عدالت اجتماعی، سرمایه‌گذاری در فن‌آوری‌های نوین دارای مخاطره، بهداشت عمومی و… را نیز بر موارد پیشین می‌افزایند. علاقه‌مندان به تعریف هر یک از این حوزه‌ها می‌توانند به کتب اقتصاد خرد میانه و پیشرفته مراجعه نمایند. به هر حال بحث درماندگی بازار برای سالیان متمادی رایج‌ترین و محبوب‌ترین نگاه برای تعیین حوزه‌های دخالت دولت در اقتصاد بود.
اما اصطلاح «درماندگی دولت» برای نخستین بار توسط آن کروگر (۱۹۹۰ میلادی) در آمریکا و جولیان گرند (۱۹۹۱ میلادی) در انگلستان مطرح شد و نوعی دفاع از سازوکار بازار محسوب می‌گردید. از نظر آنها درماندگی دولت وقتی اتفاق می‌افتد که ماهیت دولت به گونه‌ای نظام‌مند مانع از آن می‌شود که نیازهای شهروندان به‌درستی و به گونه‌ای کافی درک و برآورده شوند. فهرست مورد توافقی از موارد درماندگی دولت وجود ندارد. اما می‌توان آن را ذیل عناوینی چون درماندگی در اداره کردن و درماندگی ناشی از روش دخالت دولت بررسی کرد. ذیل عنوان اول مواردی چون ترجیح منافع مدیران بر منافع جامعه، غفلت از برخی از نیازها، نگاه کوتاه‌مدت و پرداختن به موارد غیرضروری طرح می‌شود. در زمینه روش‌ها نیز گفته می‌شود که دولت را نباید دارای اطلاعات کامل و بدون منافع شخصی در نظر گرفت. به همین دلیل روش‌های دخالت دولت همیشه با هزینه بالا و ناکارآمدی در تخصیص همراه خواهند بود.
حاصل مباحث مطرح شده در این دو زمینه، این است که در جهان واقعی نه بازار کامل وجود دارد و نه دولت بی‌نقص. مهم، یافتن ترکیبی مطلوب از نقش این دو است. تنها ذیل چنین ترکیبی می‌توان مسائل و مشکلات را حل کرد.
معیار سوم، نیاز به نگاهی اقتضایی به نسبت میان دولت و بازار را مدنظر دارد. در این معیار میزان دخالت دولت در امور اقتصادی به میزان توسعه‌یافتگی کشور وابسته است. جوامعی که بخش خصوصی توسعه‌یافته و نهادهای لازم برای عملکرد بهینه این بخش را دارند، بهتر می‌توانند مسائل و مشکلات خویش را از طریق سازوکار بازار و بخش خصوصی حل کنند. وجود زمینه‌های مساعد برای عملکرد کارآمد بخش خصوصی می‌تواند دلیل موجهی برای کاهش نقش دولت در اقتصاد را فراهم نماید. توسعه‌یافتگی از لحاظ سخت‌افزاری و نرم‌افزاری و نهادهای اقتصادی موردنظر است.
معیار چهارم، توجه ما را به این نکته مهم جلب می‌کند که هر تصمیم اقتصادی در نهایت به نوعی تخصیص منابع می‌انجامد و امکانات را به گونه خاصی توزیع می‌کند و همیشه تصمیم‌های اقتصادی با تلاش برای تأمین منافع فردی و گروهی درآمیخته است. از این رو هیچ‌گاه نمی‌توان خطمشیگذاری اقتصادی در سطح ملی را یک تصمیم‌گیری کاملاً فنی و بی‌طرفانه تلقی کرد و آن را به کار کارشناسی توسط فن‌سالاران تقلیل داد.
مردم‌سالارانه کردن تصمیم‌گیری‌های اقتصادی در تمامی سطوح از جمله جهت‌گیری‌های بایسته در سامان‌دهی اقتصادی است. نمی‌توان نسبت به خواست و توقع مردم در عرصه سامان‌دهی اقتصادی بی‌توجه بود و آن را با معیار نظر کارشناسان نادیده گرفت. حتی اگر خواست عمومی و توقع مردم نادرست باشد. باید به خاطر سپرد که تنها راه‌حل مشکلات ناشی از مردم سالاری، مردم‌سالاری باز هم بیشتر است.
۳. بخش خصوصی و سازوکار بازار در حد امکان و بخش دولتی و سازوکار برنامه‌ریزی دستوری، در حد ضرورت. قاعده اصلی در اداره امور عمومی، واگذاری کار مردم به مردم تا سرحد امکان است. از این رو دخالت دولت و برنامه‌ریزی مرکزی در فعالیت‌ها و فرآیندهای اقتصادی زمانی موجه است که بتوان با دلایل قانع‌کننده‌ای ضرورت آن و فزونی منافع آن بر هزینه‌های‌اش را نشان داد؛ حتی در هنگام پذیرش ضرورت دخالت دولت و برنامه‌ریزی مرکزی. می‌توان خط‌مشی‌هایی را برگزید که در حد امکان «همسو با سازوکار بازار» باشند و کمتر به سراغ خط‌مشی‌های «جایگزین سازوکار بازار» رفت. به‌طور مثال اگر خواهان افزایش درآمد بخشی از جامعه باشیم، اتخاذ خط‌مشی‌هایی که به افزایش «بهره‌وری» این بخش منجر می‌شود بر خط‌مشی‌هایی که کارفرمایان را مجبور به افزایش پرداختی به آنها می‌کند، ترجیح داده می‌شود.
۴. پذیرش حضور و اولویت بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی به‌معنای این نیست که می‌توان امکانات عمومی و جهت‌گیری خط‌مشی‌های عمومی را به‌سوی تقویت هر نوع و شکلی از بخش خصوصی قرار داد. تقویت و توسعه بخش خصوصی ضروری است که دارای ویژگی‌های: مدرن (از نظر الگوی تصمیم‌گیری و فن‌آوری)، رقابتی، کارآفرین و دارای مسئولیت‌پذیری اجتماعی باشد. بخش خصوصی با ویژگی‌های عقب‌ماندگی (از نظر الگوی تصمیم‌گیری و سخت‌افزار و نرم‌افزار)، انحصاری، رانتی (برخوردار از ویژه‌خواری)، متکی بر استثمار (به‌جای کارآفرینی و خطرپذیری) و فاقد مسئولیت‌پذیری اجتماعی، مانعی جدی بر سر راه توسعه پایدار کشور است و باید با آن مقابله شود. علاوه بر این باید توجه داشت که بخش خصوصی و سازوکار بازار تنها در شرایطی که زمینه‌های مساعد وجود داشته باشد، خوب عمل کرده و نتیجه‌بخش خواهند بود.
با توجه به مباحث نظری و تجربیات عملی می‌توان گفت که پیش‌شرط‌های عملکرد بهینه بخش خصوصی و بازار عبارتند از:
۴-۱) فقدان هزینه مبادله. بخش خصوصی تنها باید به تأمین هزینه‌هایی بیاندیشد که مرتبط با «مقدار عوامل تولید مورد استفاده» و «مقدار تولید» و «فن‌آوری تولید» باشد. هزینه دیگری نباید بر تولید‌کننده بخش خصوصی تحمیل شود. مثلاً هزینه برای نقد کردن چک‌های دریافتی از خریداران (هزینه چون رشوه و هدیه به نیروهای مسئول) باید حذف گردند.
۴-۲) حفاظت قانونی از حقوق مالکیت. به معنای تعریف دقیق حقوق ناشی از مالکیت افراد و بنگاه‌ها بر دارایی‌هایشان و تضمین آنها و تضمین حقوق تصریح شده در قراردادهای میان افراد توسط حکومت و دستگاه‌های قانونی.
۴-۳) بازارهای مالی یکپارچه و فعال. در دسترس بودن منابع سرمایه‌ای کافی، بدون هیچ‌گونه تبعیضی، برای همه واحدها و بنگاه‌ها (اعم از دولتی و خصوصی) ضروری است.
۴-۴) گستردگی نسبی بازار. به معنای وجود کفایت نسبی تقاضای موثر برای کالاها و خدمات. از دیدگاه توزیعی معنای این شرط کم و بیش توزیع نسبتاً قابل قبول درآمد و ثروت است. توزیع بسیار نابرابر امکان گستردگی تقاضا را کاهش می‌دهد.
براساس آنچه گفته شد دفاع از بخش خصوصی با ویژگی‌های مطلوب و همزمان با تأمین پیش‌شرط‌های تثبیت و توسعه آن، محور خطمشیگذاری توسعه‌گرا و به‌دنبال رفاه نهادینه است.
۵. باتوجه به شرایط خاص ایران، حکومت نیز تنها زمانی می‌تواند در عرصه اقتصاد نقش مطلوبی بازی کند که ویژگی‌های خاصی داشته باشد. در شرایط خاص ایران برخورداری از ویژگی‌های زیر برای حکومت لازم به نظر می‌رسد.
۵-۱) مقید بودن. تأکید بر ویژگی «مقید بودن» به‌جای «حداقل بودن» در شرایط خاص ایران به این معناست که لازم است «اختیارات» حکومت در ایران محدود باشد، اما «کارکردهای» آن می‌تواند فراتر از «حکومت حداقل» باشد. اختیارات حکومت را می‌توان با تقسیم قوا، تقویت مشارکت اصناف در تصمیم‌گیری‌های حکومت و داشتن برنامه‌های بلندمدت توسعه محدود کرد. اما با توجه به نیاز کشور به دستیابی سریع‌تر به توسعه اقتصادی، پذیرش حق برخورداری از تأمین نیازهای اساسی برای مردم و حساسیت به عدالت اجتماعی و برابری بیشتر، حکومت باید «نقش‌ها» و «کارکردهایی» متنوع‌تر از حکومت حداقل را بپذیرد. در حکومت حداقل، هم اختیارات و هم کارکردهای حکومت محدود می‌شود. در حکومت مطلقه، نه اختیارات و نه کارکردهای حکومت محدود است و در حکومت مقید، اختیارات محدود است اما کارکردها متنوع‌اند.
۵-۲) سازگار بودن. اگر میزان دخالت حکومت در اقتصاد را بر روی پیوستاری (از حداقل دخالت ممکن تا حداکثر آن) مرتب کنیم، حکومت تنها زمانی حق دارد نقش بیشتری در اقتصاد برعهده گیرد که پیش از آن وظایف برعهده گرفته در سطح پایین‌تر دخالت را به‌خوبی انجام داده باشد. به چنین حکومتی حکومت سازگار می‌گویند. پیوستار زیر را در نظر بگیرید:
میزان مداخله حکومت در اقتصاد
حکومت کلاسیک ← حکومت مقررات/قانون‌گذار ← حکومت رفاه ← حکومت خط‌مشی‌گذار ← حکومت برنامهریزیِ بخشی ← حکومت برنامهریزیِ متمرکز.
سازگار بودن به ما می‌گوید که حکومت نخست باید تعهدات یک حکومت کلاسیک را برآورده سازد و پس از آن و در صورت لزوم وظایف بیشتری را برعهده گیرد. حکومتی که به طور مثال وظایف کلاسیک خود را انجام نمی‌دهد، اما می‌خواهد نقش حکومت رفاه را برعهده گیرد، حکومت «ناسازگار» است.
۵-۳) استقلال بهینه از نیروهای اجتماعی. حکومت توسعه‌گرا باید بتواند در مقابل خواسته‌ها و فشارهای نیروهای اجتماعی برای تأمین منافع کوتاه‌مدت و خاص (بخشی) مقاومت کند و از انعطاف و توانایی کافی برای ایجاد دگرگونی در جهت تأمین منافع و مصالح بلندمدت و عمومی (کلان) برخوردار باشد. اما میزان استقلال از نیروهای اجتماعی نباید به حدی باشد که حکومت غیر پاسخگو شده و بتواند با توجه به امیال حکومتگران منافع ملی را در جهت خواسته‌های حکومتگران به کار گرفته و یا اینکه به هدر دهد. چنین استقلالی را می‌توان «بهینه» نامید.
پس تنها حکومتی مقید، سازگار و برخوردار از استقلال بهینه از نیروهای اجتماعی می‌تواند، نقش مناسب اقتصادی خود را ایفا نماید.
خلاصه آنکه اقتصاد مختلط که در آن هم بخش خصوصی از ویژگی‌های مناسب برخوردار است و هم بخش حکومتی، می‌تواند با ترکیبی بهینه از این دو بخش، مجری مجموعه‌ای از خط‌مشی‌ها و راهبردها باشد که کشور را به سوی «توسعه و رفاه نهادینه» هدایت کند. نه خصوصی‌سازی و نه دولتی کردن راه‌حل نیست باید به ترکیب بهینه این دو اندیشید.
خوانندگان محترم این مقاله برای رفع ابهام می‌توانند از منابع زیر بهره گیرند.
– رنانی، محسن (۱۳۷۶)، «بازار یا نابازار؟»، تهران: سازمان برنامه و بودجه.
– جرج و شوری (۱۳۶۶)، «تخصیص منابع»، ترجمه عبدالله جیروند، تهران: پاپیروس.
– کروگر، آن (۱۳۷۴)، «اصلاح سیاست‌های اقتصادی در کشورهای در حال توسعه»، ترجمه حبیبی و دیگران، تهران: موسسه عالی پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه.
– متوسلی، محمود (۱۳۷۳)، «خصوصی‌سازی با ترکیب مطلوب دولت و بازار»، تهران: موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی.